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王學男:公共政策評估框架下深化“組團式”教育人才援藏的政策研究

【浏覽字體: 】      發布時間:2020-09-21      來源:民族教育研究

  摘要:“組團式”教育人才援藏是對口援藏模式的重大創新,實施三年多以來階段性成效顯著。作爲處于政策生命周期初期的政策,本研究運用公共政策評估的框架和邏輯進行分析,通過政策文本分析與實地調研,將事實與價值、評估的技術標准與社會政治價值標准相結合進行評估。發現該政策在宏觀層面實現了政策目標與多元價值,形成穩定的政策機制;在微觀層面上,解決了一些西藏基礎教育和理科教育的發展問題,但同時隨著政策的實施,不同利益相關群體之間潛在的矛盾也逐漸顯現。因此,建議基于精准扶貧和治理現代化的理念,協調不同群體需求,不斷細化優化具體政策措施,確保政策的穩定性與連續性、政策效益的最優化。

  關鍵詞:公共政策評估;“組團式”教育人才援藏;政策研究


  以習近平同志爲核心的黨中央高度重視西藏工作,掀開了“對口援藏”的新篇章,創造性地提出了“治邊穩藏”的重要論述,並在對口援藏的教育工作中不斷深化。2011年對口援藏工作座談會上,習近平總書記提出要認真貫徹中央第五次西藏工作座談會精神,努力做到“五個始終”,旨在推進援藏工作的科學化、制度化、規範化,這是肯定對口援藏成效的同時對政策執行的內涵質量上提出了新的要求。2014年中央對口支援西藏工作20周年電視電話會議上,再次明確了新形勢下貫徹落實對口援藏工作“治藏穩藏興藏”的方針政策,重申了“穩定”的重要性

  2015年作爲關鍵性的一年,教育對口援藏在已有政策的延續中不斷細化和創新,凸顯出基礎教育對于西藏社會經濟發展和穩定的根本性、基礎性和重要性。20158月,习近平总书记在中央第六次西藏工作座谈会上强调“改变藏区面貌,根本要靠教育”,会上明确提出每年选派基础教育阶段若干名教师进藏支教,并組織西藏教师到内地培訓。同年12月,教育部會同多個部門聯合印發《“組團式”教育人才援藏工作實施方案》,2016年秋季起正式開始實施“組團式”教育人才援藏工作,每1050名教師組成一個團隊,集中對口支援一所中小學,創新了教育援藏的新模式。同年,西藏打造了“專項扶貧、行業扶貧、金融扶貧、社會扶貧、援藏扶貧”“五位一體”的大扶貧格局,其中教育人才和醫療人才“組團式”援藏工作,作爲民生工程獲得廣泛認可。[1]“組團式”教育人才援藏因其模式新、針對性強,備受關注。

  公共政策的效果遵循遞減法則,是指一項政策的實現不是自動自發的,伴隨著政策工具的運用,會有一些有意或無意的效果,隨著政策的實施,那些有意識可預見的效果會逐漸縮小,而那些無意識不可預見的效果則會變得越來越重要。[2]“組團式”教育人才援藏正處于政策生命周期的初期,從公共政策的視角,對其實施過程中有意或無意的效果進行分析和評估,對于政策持續實施與不斷完善有著重要的意義。本文旨在通過政策分析和實地調研(主要基于訪談和問卷調查)闡述國家通過創新教師支援與建設政策,來支持西藏基礎教育發展的合理性與實效性,並就進一步深化該政策提出建議。

  一、 已有研究的進展

  截至目前,“組團式”教育人才援藏政策實施不足四年,相關研究尚處于初始階段,大多數文章以促進大衆對這一政策的認知認同爲主,少量研究運用社會學和政策分析的範式進行研究。政策分析類研究多以新聞宣傳形式呈現,政策實踐類研究多集中在學校層面的教學管理或個案分析;基于理論視角對政策文本和政策運行機制進行分析的則鳳毛麟角。羌洲、曹宇新運用文化資本理論,分析“組團式”教育人才援藏對于學生素質能力、個人學曆和民族文化傳承這三種形式的文化資本的提升,爲我國民族教育扶貧的實現機制提供了借鑒和參考意義;[3]徐珊珊等則將“組團式”教育人才援藏置于教育對口支援的大政策體系和脈絡之下,對政策內容和政策成效進行調研和分析,認爲該政策在機制長效、精准扶智、科學用人等方面成效突出,但在具體執行和政策保障方面還需要進一步完善;[4][5]陽妙豔結合利益相關者理論和符號互動理論對援藏機制進行研究,旨在揭示中央政府對支援方與受援方的行爲塑造與實踐層面的張力。[6]這四篇文章從不同的理論視角、結合實地調研與問卷調查數據對“組團式”教育人才援藏进行了深刻的分析,着重揭示政策执行过程中的社会組織与群体之间的相互作用。本文在已有研究的基础上,尝试将政策價值与实践事实结合在公共政策评估的大框架下,从政策目標、政策内容、政策成效、政策执行机制、政策的社会反馈与政治價值等方面,对“組團式”教育人才援藏进行系統性的政策分析与探讨。

  二、 政策研究的理論框架與研究路徑

  弗蘭克·費希爾(Frank Fischer)在《公共政策評估》中提出被稱爲“實證辯論的邏輯”之路的公共政策評估方法,試圖將事實與價值有機結合,構建多重方法論的評估框架,堅持評估的技術標准與社會政治價值標准相統一,即評估標准的多元複合,既要重視經濟、技術標准在政策結果評估中應用,也要重視政治、社會和法律性標准在政策方案和政策執行實踐中的應用,嚴厲批判並打破了經驗主義的事實——價值二分法。[7]這種評估公共政策的方法論框架,旨在解釋政策背景及其在更大範圍的可行性上的意義,不僅是從邏輯上對經驗主義分析的超越,還包括對社會和政治價值的研判。

  本研究尝试运用这种方法论框架对“組團式”教育人才援藏政策进行评估,评估框架和核心问题及其依据见表1,同時將此框架應用的邏輯通過圖1進行呈現。表1左四列是弗蘭克?費希爾的公共政策評估方法論框架中的四大要素,在內涵指向、組成部分、內容維度到具体问题的不同层面、不同维度对应的概念理解,最右一列是在“組團式”教育人才援藏政策中的具体应用。首先,在“項目驗證”部分,应回答“組團式”教育人才援藏政策是否达到了政策的预期目標,这需要对政策内容和價值进行分析,并通過实地调查政策实施的阶段性成效来评估。第二,在“情景確認”部分,应检视政策目標是否解决了实践情景中西藏教育发展过程中的师资问题,这需要实地调查来反馈政策对于此问题的针对性成效。第三,在“社會論證”部分,应以更为全局的视角评估政策目標,对于西藏和全国是否有方法性或贡献性的價值,即将这一政策放在大政策系統之下,如对口援藏和教育扶贫政策体系中,在提高援藏科学性和规范性的内涵及治边稳藏的思想下,评估“組團式”教育人才援藏的價值,特别是政策执行机制的可复制性。第四,在“社會選擇”部分,旨在了解政策的实施是否为解决以往的矛盾提供了基础、是否符合大众的认知,即是否能够调节这一政策关涉的不同利益相关群体的需求。因此,本文将聚焦基于四大要素的公共政策评估框架进行分析,分别为聚焦政策内容和價值分析;关注具体实践和微观层面的政策成效;侧重政策执行的机制分析;聚焦政策的社会基础和人民获得感。前两部分聚焦政策本身,后两部分跳出具体政策,结合系統因素和社会群体的反馈互动进行综合评估。

  此分析框架和邏輯不僅是孤立的就政策內容調查政策成效,旨在將事實與價值有機結合,從該政策執行的具體針對性和價值抽象性兩個層面來進行評估,既考量政策實施對于目標實現的達成度,又將政策置于社會系統、社會價值的宏觀體系中動態平衡地看待。

  1 “組團式”教育人才援藏政策评估体系及核心问题

弗蘭克?費希爾的公共政策評估方法論框架

“組團式”教育人才援藏政策评估框架

內涵指向

組成部分

內容維度

聚焦問題

技術

項目驗證

結果

按照经验,項目驗證是否达到目標?

政策實施是否達到了政策預期的目標?

組織

情景確認

目的

項目目的與問題情景是否有關?

政策目標是否與西藏教育發展過程中的師資問題情景有關?

系統

社會論證

目標

政策目標对社会整体有方法性或者贡献性的價值?

政策目標对西藏、全国是否有方法性或贡献性的價值?

意識形態

社會選擇

價值

組織的基本理念(或意識形態)为冲突的解决提供了合理的基础吗?

組團式教育人才援藏的基本理念爲已有政策困難的解决是否提供了合理的基础?是否符合社会大众的價值认知?

  1 本研究应用公共政策评估逻辑框架圖[]

  本研究的研究方法包括訪談(個體訪談與座談會)、參與式觀察與文本分析。座談會是與西藏自治區不同層級的教育行政部門進行,同時走訪了西藏三個地區(拉薩市、山南地區和日喀則市)的四所中學、三所小學,共進行個人訪談24人次(含本地教師、援藏教師、在藏干部、教育行政管理者),并对学校的课堂教学、集体備課进行了参与式观察。文本分析是对政策文本、工作简报及新闻报道进行梳理与分析。问卷调查是通過西藏自治区接收“組團式”教育人才援藏的9所學校,按照本地教師與援藏教師[]13比例進行抽樣,其目的是在于針對政策實施過程中的兩類主要利益相關者進行調查,覆蓋拉薩、林芝、昌都、日喀則、那曲、阿裏、山南地區,共回收782份有效問卷,有效回收率達到88.85%。調查對象的任教學段分布爲學前、小學、初中和高中階段,依次是2.5%5.4%18.4%60.9%,其余12.8%的受訪老師兼任初高中教學。西藏本地教師的漢族與少數民族比例基本相當,援藏教師以漢族爲主。

  2 問卷調查對象的構成

 

本地教師

援藏教師

數量(名)

比例(%

數量(名)

比例(%

漢族

265

33.89

219

28.01

少數民族

293

37.47

5

0.64

總計

558

71.36

224

28.64

  三、 “組團式”教育人才援藏的政策文本及價值分析

  本文应用公共政策评估的框架,着重对教育部、国家发展和改革委员会、财政部、人力资源和社会保障部等四部委关于印发《“組團式”教育人才援藏工作实施方案》的通知(教民函〔20158号)的对政策文本的创新变化及政策價值的连续性进行分析。[8]

  (一)政策的文本分析

  “組團式”教育人才援藏的政策突破点主要体现在政策目標的精准和政策机制的创新,突出其在“精准扶贫”的政策体系和理念下,以人为本,重视基础教育的精准性、基础性和长效性。

  第一,在政策理念和政策目標上,转变分散式援教为“集中力量援助建设一所示范性中小学”,进而带动其他学校办学水平提升。沿袭了精准扶贫的内涵,从“输血”到“造血”,从“外部援助”到“本土内生”,从“大水漫灌”到“精准滴灌”,从“点对点”到“以点带面”。

  第二,在政策機制上,提出“每年從內地學校選派800名教師(包括720名專任教師和80名教育管理人員)進藏支教,援助西藏20所中小學。由17個省市分別對口支援一所中學(其中河北和陝西共同對口支援一所中學),[6]同時每年從西藏幼兒園、中小學、中職學校選派骨幹教師和學校管理幹部400人,到教育部直屬高校附属学校和援藏省市学校跟岗学习、挂职锻炼、集中培訓。”强化了援助方与受援方的双向互动,从“请进来”,到“走出去”,客观上形成了支援、受援双方教师的相互“散插”,强化了深度交流交往交融。

  第三,在政策內容上,明確提出“重點加強以數理化學科爲主的內地教師進藏支教,同時搭配教育管理人員。原則上應有中級及以上職稱,年齡在45周歲以下,身體健康,能適應高原工作環境。在藏工作原則上三年一輪換。”[6]转变以往教育援藏短期帮扶机制,下沉到基础教育阶段和理科教学,明确援藏教師的选拔标准,要求“尽锐出战”。

  (二)政策的價值分析

  價值选择、合法性、有效性是对教育政策进行價值分析的三个基本向度。“組團式”教育人才援藏,在價值选择上,促进了民族平等团结、社会稳定及我国社会整体进步;在合法性上,即按照某种價值选择分配教育利益是否是正当的,[9]體現了在教育公平和弱勢補償的原則下,西藏的學校、師生更加便捷地享受到優質的教育資源;在有效性上,西藏全區基礎教育質量穩步提升,高中學業水平考試學科平均合格率由2017年的35%提高到2018年的96%、被幫扶的學校建立起整套規範的教學教研制度等。[10]该政策通過教师理科教学与学校管理的“組團式”援教和派出,建立起优质教育资源、先进管理理念、有效教师培訓共享的常态化机制,缩小了西藏自治区基础教育区域内部和全国平均水平间的差距,促进了有质量的教育公平的推进,同时增强了民族交流交往交融,筑牢中华民族共同体意识。

  四、 “組團式”教育人才援藏政策实施的阶段性调查

  通過问卷调查和实地调研,对“組團式”教育人才援藏政策实施成效,进行了阶段性评估,以此来反映政策执行过程中对于政策预期目標的达成、对社会公众的影响情况等。

  (一) 政策目標宏观层面基本达成,西藏基础教育理科师资问题得到缓解

  在总体规模上,通過对全体被调查教师的问卷数据统计发现,选择“組團式”教育人才援藏教師占学校教师总数的比例在09%17-26%这两个区间所占比例最高,均接近三分之一。通過教师群体的相互印证,初步判断被调查的每所学校均有一定数量的“組團式”援藏教師,并且具有一定的組織性和团队性。

      在援藏教師的任教学科上,担任数学、物理、化学、生物、科学、信息技術的教师共计129名,占被访援藏教師的57.6%。与此同时,援藏教師还承担着学校管理、班级管理和教研活动等任务,近一半的比例兼任行政职务,22.77%的援藏教師担任教务/德育主任,12.05%10.71%分別擔任備課組長和教研組長,7名援藏教師担任了校长/副校長;身兼23门学科簣D嫒伟嘀魅蔚氖芊迷藏教師均近三成。通過对各项教学工作时间的均值统计,发现援藏教師的周工作时间平均值在54.16小时。从工作时间和工作内容上看,援藏教師充分发挥了他们组团援教、智力援藏的作用(见表3)。

  3 援藏教師周工作时间的基本构成均值表

日常工作內容

平均值

上課

13.59

備課

10.86

批改作業及試卷

11.35

管理及參加班級活動

2.00

對學生進行個別教育及輔導

5.50

業務進修

2.50

學校事務及教育管理

4.00

學校教研相關工作

2.50

其他工作

1.86

  (二) 政策目標微观层面有待深化,教学与管理的文化适切性有待加强

  针对西藏基础教育发展过程中,以师资为核心的教育教学问题为具体情境,已取得的成效不再赘述,重点聚焦援藏教師在教学、管理、科研、教师专业发展等方面需要深化与完善的内容。

  对于教學困難的内容判断与程度感知,本地教師和援藏教師均有差异。本地教師和援藏教師均认为學生生源、教學資源、教學條件、考核評價和語言溝通上存在较大困难,本地教師对于这些问题的困难感受程度平均值均高于援藏教師,也就是说对于上述问题,本地教師比援藏教師感觉更难(见表4)。长期在藏的教学工作成为一把双刃剑,在一定程度上影响着本地教師的教学积极性与自我效能感。而在教学理论知识、课堂管理经验、教学教法基本功、教材熟悉程度四个方面的困难,本地教師的选择明显多于援藏教師,这也正是援藏教師发挥精准援教之着力点。

  4 不同教師類型對于教學困難的感知程度(部分維度)

內容維度

教師類型

平均值

標准差

學生生源

本地教師

.380

.181

援藏教師

.286

.162

教學資源

本地教師

.361

.178

援藏教師

.306

.270

教學條件

本地教師

.466

.170

援藏教師

.387

.138

考核評價

本地教師

.358

.153

援藏教師

.343

.134

語言溝通

本地教師

.670

.099

援藏教師

.557

.155

  教学的共性问题主要是:对教學資源与条件、考核評價机制完善的诉求非常迫切;对学生的了解还不够充分、对学生的期待也不尽适当;教育教学过程中的語言溝通,需要特别重视,语言是承载思维的工具,是抽象知识的符号,从语言的文化载体功能和文化心理需求方面来思考,學校教育的語言使用是民族地區學校教育的重要問題,[11]特別是生活語言與學科概念術語之間的轉換與聯系,理科教學中的語言與符號轉換等問題,是提高理科教師專業素養、教學能力和學生理科學業表現的關鍵切入點。單純的降低難度、降低期待、機械記憶和應考訓練,不足以真正提高西藏理科基礎教育。

  進一步通過交叉表統計發現(見表5),國家通用語言作为主要的教學語言发挥着不可替代的作用,本地教師使用更多的輔助性語言幫助學生理解,在其他選項的填寫中,還有“手勢、比劃等肢体语言;而援藏教師在非本地、第二语言教学、学生多语言多文化多民族的背景下,只能选择國家通用語言的教学更具挑战性。因此有些援藏教師主动学习藏语,以加强与学生、家长和本地教師的交流、互动和认同。

  5 不同類型教師在教學中使用的語言情況比例表(%

教學中使用的語言

國家通用語言

國家通用語言为主

國家通用語言为主

國家通用語言为主

其他

總計

部分方言

部分方言

部分民族語言

部分民族語言

本地教師

64.52

10.04

16.49

6.27

2.69

100

援藏教師

92.00

5.80

045

0

1.79

100

  通過对教師類型、教學語言与教學困難进行皮尔逊卡方相关性分析发现并再次验证,語言溝通有障碍与不同类型教师、不同教學語言使用情况都存在显著相关性;与教學困難存在显著相关性的更多是教師類型,换言之表6中的具体问题需要本地教師与援藏教師深度沟通互助,以促进援教和授援双方的教学与文化的适切性(见表6)。

  6 教師類型、教學語言与教學困難的相关性分析

 

教學困難

教育理論知識匮乏

對教材不熟悉

教學基本功欠缺

学校教學條件差

課堂管理經驗不足

學科知識不熟

語言溝通有障碍

學生生源问题

教學資源缺乏

剛工作時沒有“師傅”帶

教學遇到問題無處求教

考核評價制度不尽合理

教師類型

.000**

.284

.000**

.201

.000**

.120*

.000**

.048*

.063

.043*

.237

.027*

教學語言

.081

.081

.408

.012*

.031*

.092

.000**

.376

.412

.128

.808

.178

  注:**表示顯著性檢驗P<0.01*表示顯著性檢驗P<0.05

  (三) 政策執行機制逐漸穩定,具有全國範圍和不同領域的推廣意義

  “組團式”教育人才援藏的政策创新点与政策执行机制,因其可行性和有效性而逐步稳定,并且具有一定的推广性。在医疗领域、高等教育阶段对口支援的前期经验基础上,融入精准扶贫的理念,“組團式”教育人才援藏政策不断优化。

  在对本地教師关于“‘組團式援藏教師对西藏教育发挥的积极作用”(多选题按照响应率统计)统计发现,排名前五项的突出成效依次是学生受益(35.91%)、對學校的影響(27.80%)、對援教地區的影響(22.02%)、對制度建設的影響(21.25%)和在資源共享中的作用(18.27%)。“組團式”援藏教師建立并形成的学校備課方法、学校管理制度建设、校本教研模式、跨区域交流协作机制都被认为是在学校层面留下的“造血”机制。此外,通過访谈和座谈发现,一方面教育行政管理部门和教师对于“組團式”援藏教師的分配、置换本地教師外出跟岗学习的方式都非常认可,他们认为西藏的教师能够走出高原,去内地、在学校实践中学习更有意义和價值。另一方面西藏自治区和各地教育行政部门充分发挥基层治理的特点和优势,在国家政策统筹资源的基础上,进行本土化探索和创新,以“組團式”援藏教師为支点,建立跨省域、省内跨地区的资源、教学、科研、培訓等交流活动,逐渐形成与国家政策配套的灵活性和适应性更强的区域政策措施。

  (四) 政策價值得到普遍认可,动态协调均衡利益相关群体需求

      “組團式”教育人才援藏政策的價值性和合理性,得到了各利益相关群体的广泛认可,并以其政治效果、社会價值高于教育價值为主要特征,是在政策预期的合理目標范围内。但在政策执行的过程中,政策执行的主体——“組團式”援藏教師、进藏干部和本地教師之间的利益协调,成为这一政策深化完善的关键点。

  调研發现“組團式”教育人才援藏的政策利益相关群体间的矛盾,主要集中在权力和权利的结构和关系上,体现在不同类型教师在西藏本地的教育生态体系中的形象、地位和福利待遇的差别,导致他们在工作和生活的行为、观念上的变化,以及由此可能产生的问题。问卷调查显示“組團式”援藏教師对于在藏的工作和生活满意度很高,对领导行为、工作条件、工作内容、个人因素、福利待遇、社会支持六个基本维度分别统计,对他们而言满意度最高的是领导行为,其次是社会支持,第三是福利待遇,而工作条件、工作内容和个人因素则排在后三位。对于“組團式”援藏教師的政策倾斜、社会关注、学生认可都非常高,在此过程中,教师的形象与定位出现模式化与分化的趋势,援藏教師代表了先进的教学理念和丰富的教学方法,本地教師代表了传统的教学理念和单一教学方法。而这种基于外部激励的高满意度和高认可度,也恰恰造成了进藏干部与本地教師在长期付出情况下的“同工不同酬”的心理落差。援藏教師有意无意的优越感、优厚待遇和高度的政治关注,使得本地教師合法性权益与地位受到挑战,担心其核心利益受到削弱,扰乱当地的教育生态及其工作的“舒适圈”。

      因此,“組團式”援藏教師是“教育援藏”的深化和延续,既给本地教師和教育系統带来了一定的压力和挫败感,同时也在一定程度上激发了教师主体和教育系統的自主自觉意识。正确反映簣D婀瞬煌的利益相关群体的需求,共同建构并转化为相对均衡的政策机制,是这一政策持续有效执行的重要内容之一。

  五、 討論與建議

  本文使用公共政策评估的框架,对“組團式”教育人才政策在政策生命周期的初期阶段,从事实和價值、微观和宏观的整合的视角进行评估分析。在得到普遍认可的同时,也在政策执行过程中自然的出现一些预期之外的问题,需要给予及时关注和积极调整,以期优化和深化这一政策。

  (一)政策的階段性成效得到廣泛認可

  “組團式”教育人才援藏作为嵌入我国扶贫开发和边疆治理的一项重要工作,也是新时期教育扶贫和对口支援模式的重大创新。实施三年多以来,17個對口支援省市的20個援藏團隊幫助受援學校,從黨的領導、機制創新、教育管理與教育教學等多個方面全口徑無縫對接,逐步實現了提質增效的“造血”功能。[10]将精准扶贫理念在教育援藏中深度应用,将脱贫攻坚的“六个精准”用于教育援藏。在扶贫工作中,“精准”是理念与方法,“扶贫”是目標;在教育援藏中,教育是理念与过程,援藏是目標。

  (二)政策在執行過程中現存的主要挑戰

  靳薇长期研究发现援藏的政治效果明显强于、优于教育效果,如何将教育價值与政治價值有机融合并实现均衡协调成为下一步需要关注的重点。与社会经济领域援藏不同,教育援藏并未呈现明显的“援助依赖”。[12],[13]特别是在政策执行的中观层面,协调不同利益群体需求,确保政策的稳定性与连续性是关键。公共政策要反映不同利益相关群体的利益,应保证广大人民群众都能享受到政策改革发展的成果,增强改革发展的获得感。有些政策在制定之初的目標,已经逐渐无法适应快速发展的社会环境和多样化的区域差异、人民群众的需求。西藏本地教育行政人员担心由于领导班子的变化簣DㄐЭ己耍导致改革的不稳定与不连续;不同类型教师之间既存的权力与权利问题,都将是“組團式”教育人才援藏政策在不断执行过程中必须面对和解决的问题。具体利益的差异可能引发多重利益冲突,并影响政策效能。如何处理好援藏教師与本地教師、在藏干部的关系,统筹考虑并积极发挥各方作用是问题的核心。

  (三) 對策建議

      第一,立足援藏扶贫的整体框架,基于西藏本地的文化与教育生态,对“組團式”教育人才援藏在制度建设、教师組織、文化共生和教学改进维度精准施策,释放教育的内生力对于扶贫脱贫的稳定长效作用。一是援藏教師应对教育与工作对象精准了解,对学情、教情、社情的精准理解是有效教学的起点,包括对学生、在藏工作同事、制度条件和文化氛围的客观判断和共情性理解,加强赴藏前的语言与文化适应性培訓,减少不必要的与内地城市的机械化比较。二是有意识加强援藏教師和受援教师之间的双向了解和互动,促进不断融合,内地省市或学校的援藏教師,首先应做到团队内部的相互了解,在此基础上分工协作;然后深入挖掘西藏本地教師在教学和管理工作上的瓶颈与局限、优势与经验,根据受援与援藏双方的需求和特征,精准匹配互补互助小组,并通過制定小组目標、内容、角色等方式,形成互动机制和“教学共同体”,实现共享共生共荣,释放援藏教師与本地教師的“群动力”。借鉴“上海”模式并不断创新,援藏教師在做“助攻球员”的同时,兼有教练员和一定程度裁判员的角色,本地教師做“射门进球球员”,发挥援藏教師在教研和管理方面的引领、示范和评估作用,不断激发本地教師的实践性和主体性,援藏教師不“越界”代替本地教師教学和成就,不喧宾夺主的过分表彰和宣传,充分尊重本土教育文化生态,体现本地教師的價值,增强其教学自信、安全感和认同感。三是对西藏教育的因地制宜和精准施策,援藏教師不应照搬内地的教育和管理方法,减少“应试教育”的模式和理念对西藏教育的影响,有意识的注意减少自身的优越感,减少刻板化的认知和偏见,在深入体验、认真分析西藏学生、西藏教育现状和问题的基础上,针对语言表达、知识基础和文化差异三个方面进行有意识的搭建教学支架,[14]針對教育理論、教材理解、教學方法、課堂管理、學科知識、教研制度以及自我調適等問題,進行適合西藏教育生態的教育教學方法、師資培養和制度建設的本土化實踐研究。

  第二,从优化政策的顶层设计入手,协调不同政策利益群体的需求,逐步建立标准化的进阶式福利待遇体系。将不同援藏类型的教师群体的工作动机、工作付出与回报进行统合的比较与分析,通過调研、测评与多方协商,将福利待遇形成系統化的标准,尽量降低政策不同或身份不同造成的“同工不同酬”的过大利益落差;推动从“对口援藏”走向“合作共赢”,着力设置各利益相关主体的共同目標,充分考虑长期在藏服务、短期援藏工作与西藏本地户籍这三类教师群体的利益表达、协商、均衡与补偿机制并不断完善,落实不同类型对口援藏政策的福利待遇,通過差异化的福利待遇形成指向不同的援藏政策引导,同时强化援藏教師和本地教師的共同体意识。在优化完善政策时,必须抓准最大多数人的利益公约数,充分考虑、兼顾和协调不同地区、不同利益群体、社会各方面的承受能力及政治、经济、文化权益,[15]盡量減少外來援助對被援助地區的負面影響。

  第三,通過科学评估政策成效,落实治理现代化对“組團式”教育人才援藏的根本要求。政策作为对社会资源分配的强力工具,应综合考量其效益、效率和價值进行评估,跟动态调整其政策目標与执行方式,进而优化其对公共资源的分配与再分配。[16]治理主体多元理性、治理结构科学开放、治理方式民主法治,是治理现代化的重要特征。切实引入这些理念,将为“組團式”教育人才援藏政策增效增能。

  引入第三方科学客观地评估和研究咨询,并将评估結果反馈应用于政策改进及制度建设,是各级政府治理体系和治理能力现代化的重要改进路径。其一,合理使用评估結果,通過评估結果逆向推导出政策目標和政策执行的问题与成效,精准改进。例如以西藏学校的需求为计算单位和申报起点,科学测算“組團式”援藏教師的供需配置,形成按需调整的动态援藏机制、细化的分配制度和标准化的操作流程,避免资源供给数量的机械化和资源配置的随意化;其二,创新评估方式,争取将“組團式”教育人才援藏的政策执行过程、制度建设、政策直接簣D浣拥某尚в胛侍饨行数量化、可追溯的表达簣D锹迹与质性的、描述性的证据素材有机结合,形成既相对的独立评估,又构成融合于经济发展、社会发展、稳定团结的社会政策体系中的整体评估;其三,转变评估观念,在政策成效的评估过程中,更关注阶段性的问题及阶段性目標与最终目標的一致性,突出政策的长效机制和持续性影响,不过分强调短期绩效,尽量去除“唯政绩”的政策评估导向。有意识地将过程目標和結果目標结合进行综合评估,以确保援藏政策连续性和深入性。


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  Policy Research on Deepening the “Group Type” Education Talents Aid in Tibet under the Framework of Public Policy Evaluation

  WANG Xue-nan

  (Institute of Education Development and ReformNational Institute of Education SciencesBeijing 100088)

  Abstract“Group Type” education talents aid in Tibet is a major innovation in the mode of counterpart aid to Tibet, which has achieved remarkable phased results since its implementation for more than three years. As a policy in the early stage of policy life cycle, this study uses the framework and logic of public policy evaluation to analyze, and combines facts and values, evaluation technical standards, and sociopolitical value standards for evaluation through policy text analysis and field research. It is found that at the macro level the policy has achieved the policy objectives and multiple values and formed a stable policy mechanism; at the micro level, it has solved some problems in the development of basic education and science education in Tibet, but at the same time, with the implementation of the policy, different stakeholder groups potential contradictions have gradually emerged. Therefore, it is recommended to coordinate the needs of different groups based on the concepts of precision poverty alleviation and modernization of governance, and continuously refine and optimize specific policies and measures to ensure the stability and continuity of policies and the optimization of policy benefits.

  Key wordspublic policy evaluation; “Group Type”education talents aid in Tibet; Policy Research

  (作者系中國教育科學研究院教育发展与改革研究所助理研究员)

    

 

[①] 圖中的P1P2P3P4是指過程性順序的階段一、階段二、階段三和階段四。

[②] “援藏教師”在本文中专指“組團式”教育人才政策实施的援藏教師。